Comparto con ustedes un trabajo publicado en Hablemos de historia, relacionado con el crecimiento de la deuda externa durante el Proceso de Reorganizaciòn Nacional (1976/1983)
“La deuda externa es uno de los procesos mas graves que vienen afrontando las sociedades latinoamericanas. En el caso particular de nuestro país, a sido el motivo por el cual los gobiernos han debido someterse a las políticas recesivas fijadas por el FMI y la Banca Acreedora. El endeudamiento privado comenzó antes que el publico y fue instigado y facilitado por la dictadura militar con la política de apertura financiera. Cuando el andamiaje que había sostenido la política de apertura empezó a resquebrajarse y sobrevino la crisis bancaria de marzo de 1980, el Estado fomento el endeudamiento público para financiar la salida de capitales del sector privado. En junio de 1981 la deuda privada fue transformada en pública mediante los seguros de cambio cuyo monto ronda los 21.000 millones de dólares.”(1)
El problema de la deuda en la Argentina se ha hecho endémico y ha condicionado toda política de desarrollo a lo largo de los últimos 30 años. Por un lado la Argentina ha tenido, paradójicamente, como recurso para reciclar la deuda la toma de nueva deuda, con lo cual ha agravado su situación ante los órganos de crédito internacional. Por otro lado ha tenido que soportar la presión de estos órganos de crédito para aplicar en el país programas económicos que muchas veces iban en contra de las necesidades del la sociedad, con lo cual agravaban la situación de la misma.
El crecimiento de la deuda externa a partir de 1976 esta altamente relacionado con la aplicación del plan económico llevado adelante por el ministro de economía del gobierno del General Videla, Martínez de Hoz. Este trabajo tratara de exponer elementos que demuestren la relación entre la ejecución del plan económico y el crecimiento de la deuda.
Contexto e implementación
Según Romero Rofman y Luís Alberto Romero en los año `70 se produce un quiebre en el capitalismo a nivel mundial que lo impulsa reordenar sus estrategias de crecimiento. A esto hay que sumarle la captación por parte del sistema financiero de los países centrales de los altos excedentes de los países exportadores de petróleo. Lo cual les da la posibilidad de implementar una política crediticia a nivel internacional con pocos antecedentes en la historia.
Dada la situación se comienza a fomentar sobre los países del tercer mundo un nuevo plan para extraer beneficios, lo cual implica modificar sus modelos económicos y ejercer presión para transformar la esencia de sus Estados en cuanto a su rol en el desarrollo económico y social de sus sociedades. (2)
El modelo de crecimiento y acumulación de la economía en Argentina que venia predominando desde la década del `30 hasta mediados de los `70, mas allá de ciertas divergencias, había mantenido ciertas características constantes durante el periodo mencionado:
v Colocar a la industria como motor de la economía y como eje de la acumulación
v Ampliar las funciones del Estado
v Sostener el nivel de consumo de los sectores que integraban la industrialización
v Privilegiar la expansión del mercado interno a través de elevadas barreras arancelarias a la importación (3)
Cuando asume el gobierno del General Videla se traza el nuevo plan económico que tiene como objetivos principales resolver, en el corto plazo, las problemáticas críticas, según su apreciación, que se suscitaron durante el gobierno saliente y, a largo plazo, modificar el modelo de acumulación y crecimiento que había caracterizado a la economía argentina desde los `30.
A corto plazo se debía solucionar el conflicto entre obreros y empresarios por los salarios y la inflación, tendiente a la hiperinflación, originada por la presión de los salarios sobre los costos de producción y el consumo. A largo plazo se debía modificar la estructura productiva, el modelo de acumulación y el rol y el tamaño del Estado para poder superar el lento e inestable crecimiento de la economía argentina hasta entonces.
Las críticas que se realizan al modelo económico son las siguientes:
- Se realizo sobre la base de elevadas barreras arancelarias.
- Creo y mantuvo una estructura industrial generalmente inadecuada en sus escalas de producción e ineficiente en su funcionamiento respecto de los patrones vigentes en los mercados internacionales.
- No contemplaba a la actividad agropecuaria, no apoyaba su desarrollo.
- Estableció políticas de remuneración con ingresos reales de los trabajadores por encima de la productividad media de la economía.
- Genero crisis recurrentes en la balanza de pagos por la presión que, en la fase expansiva del ciclo, los volúmenes crecientes de importaciones destinadas al sector industrial ejercían sobre el nivel de reservas, que no crecían adecuadamente por que las altas barreras proteccionistas discriminaban sobre la actividad agropecuaria.
Con respecto al rol y al tamaño del Estado las críticas son las siguientes:
- Las políticas de precios, fiscal y cambiaria implicaban una absorción de los recursos desde el sector agropecuario y una transferencia a las actividades urbanas.
- Parte de los recursos captados del sector agropecuario fueron utilizados para la creación y sostenimiento de un Estado de grandes dimensiones que no solo cumplía funciones administrativas inherentes a su naturaleza, sino que también mantenía en operación actividades productivas generalmente en forma ineficiente y deficitaria.
- Intervenía intensamente en el proceso de asignación de recursos a través de la política crediticia, de subsidios y de seguridad social.
- Provoco crecimiento desmesurado del gasto público y el déficit de las cuentas oficiales se convirtió en el principal motor de la expansión monetaria.
- Generando así una inflación crónica, que destruyo el mercado de capitales, y el crecimiento económico se hizo lento e inestable.(4)
“EL Estado debía paulatinamente retirarse de su función intervencionista y reguladora, a fin de liberalizar las relaciones económicas en n mercado abierto a las corrientes internacionales de bienes y dinero.”(5)
Los instrumentadores de al política económica pretendían primero estabilizar la economía, en el corto plazo y modificar el modelo en el largo plazo. Pero las medidas aplicadas para resolver en el corto plazo la inflación fracasaron (reducción del salario real, control estatal de los incrementos de precios, restricción monetaria). Entonces “para disciplinar a los agentes económicos” (6) comenzaron a instrumentar directamente medidas para modificar el modelo económico, realizando cambios radicales en puntos elementales, con respecto a la política anterior y exterior.
Hubo cinco puntos sobre los cuáles el nuevo plan económico hizo hincapié especialmente, la política salarial, la política de precios, la reducción del tamaño del Estado, la reforma del sistema financiero y la apertura de la economía a los mercados internacionales de bienes y capitales. De todos los puntos el más importante era la reforma financiera. (7)
La política financiera interna modificará el carácter del crédito a la industria. Ya no será subsidiario. (8) Conjuntamente la reforma arancelaria, que no garantizará el autofinanciamiento, ya que no garantiza el monopolio en el usufructo del mercado interno, y la consecuente apertura comercial, debilitarán a la industria nacional.
“…el nuevo modelo…se ocupa de socavar las bases de la economía keynesiana. Aboga por un mayor control de las fuerza de trabajo (desempleo natural), una severa disciplina fiscal (recorte de los gastos reproducción socializados aunque no los de defensa) y la libre movilidad de bienes y capitales (expansión de la valorización del capital).”(9)
Resultaba fundamental introducir estos cambios en el modelo económico, en especial el de apertura de la economía argentina, para inducir la transformación del aparato productivo interno por medio de la confrontación de los precios locales con los internacionales. Lo cual llevaría a una mayor estabilidad en el largo plazo. A su vez la nueva política cambiaria y financiera posibilitaría cubrir los desequilibrios en la balanza de pagos que se pudiesen manifestar durante el ciclo ajustes inicial que se corregirá en el transcurso de la implementación del plan.
Con esta política se lograría reinsertar a la Argentina en los mercados comerciales y financieros externos (al adaptarse la economía nacional a los nuevos requerimientos externos), suprimiendo, además, a todos aquellos sectores, actividades o empresas “ineficientes”, que no pudiesen enfrentar la competencia internacional.
La política salarial y laboral, la liberación de los precios y el redimensionamiento y subsidiariedad del Estado apuntaban a recomponer los mecanismos de acumulación que, a juicio del equipo económico, se habían trabado a lo largo del periodo anterior. La reforma del sistema financiero iba a cumplir una doble función. Por una parte, constituiría el instrumento destinado a desplazar al Estado de su papel de árbitro en el proceso de asignación de los recursos. Para ello debía crearse un sistema bancario y financiero que cumpliera su papel de intermediario entre la demanda y la oferta de fondos prestables, orientando su cartera de préstamos hacia aquellas actividades que, como consecuencia de la reconversión del aparato productivo, ofrecieran la mayor rentabilidad. La segunda función que cumpliría la reforma del sistema financiero se vincula con la apertura de la economía a los mercados internacionales de bienes y capitales. Con la apertura de la economía a la competencia externa se alcanzarían dos objetivos importantes, eliminar todas aquellas actividades ineficientes y limitar las posibilidades de crecimiento de los precios a los márgenes permitidos por la amenaza de los competidores internacionales. La política cambiaria y arancelaria fue utilizada como herramienta intiinflacionaria, acelerando el proceso de apertura comercial externa. Este proceso llevaría a desequilibrios negativo de la balanza de pagos, para cubrir el déficit consecuente era necesario abrir también el mercado financiero interno al flujo de capitales internacionales, para poder así también sostener la política cambiaria y arancelaria y obtener los fondos que la deficitaria balanza de pagos no proveyera.
Para evitar los desequilibrios en la cuenta comercial había que generar los instrumentos que proveyeran los recursos para financiar es déficit. La reforma del sistema financiero y la apertura del mismo a los mercados internacionales fueron los instrumentos adoptados. (10)
Un punto de la reforma financiera fue la autorización de ingreso al sistema bancario de bancos de origen extranjero que casi duplica el número existente en un tiempo record. En el periodo 1979-81 los bancos extranjeros presentes en el sistema nacional pasan de ser 17 a ser 32. La libre movilidad de capitales y la libertad de las tasas de interés fueron el incentivo para que la banca internacional se instalara en el país. La totalidad de los bancos extranjeros que ingreso en este periodo no desarrollo actividades tradicionales, como captar ahorro en pesos o crear líneas de créditos a pequeños y medianos clientes, solo se dedicaron a la operatoria externa y en la prestación de servicios financieros no tradicionales a una clientela muy seleccionada y concentrada, realizando, con la permisividad del sistema, operaciones mayoristas de corto plazo y bajo riesgo, obteniendo en escasos meses espectaculares beneficios líquidos. Los bancos que se instalaron entre 1979 y 1981 abrieron pocas sucursales lo que evidencia el carácter mayorista de su actividad. Se especializan básicamente en la operatoria externa, teniendo una cartera reducida de préstamos y depósitos. Debido a su mejor posición en los mercados internacionales y sus conexiones con los centros financieros mundiales, los bancos extranjeros predominaron en las operaciones con divisas extranjeras.
Las políticas implementadas a partir de 1976 para solucionar los problemas de la economía argentina fueron un fracaso (debido a las contradicciones del modelo, en cuanto a las asimetrías de sus políticas internas y externas) y la prueba mas concluyente fue la crisis financiera que se declaro en 1980. Hacia fines de 1979 y comienzos de 1980 la aplicación del plan económico había generado:
- Una creciente recesión que afectaba la producción de bienes comerciables internacionalmente.
- El deterioro de la balanza de pagos, aumento de las importaciones y declinación de las exportaciones
- Un creciente endeudamiento externo
A este situación hay que agregarle el aumento de las tasas de interés, que para esa fecha superaba el 35% anual.
Por estas razones la rentabilidad había descendido y muchas empresas de distintos tamaños y sectores, que habían adquirido deudas, cayeron en la insolvencia y no pudieron hacer frente a sus obligaciones. La incobrabilidad de las deudas por parte de las entidades financieras afecto automáticamente la rentabilidad y la solvencia de las mismas, al disminuir sus activos y aumentar sus pasivos. Esto provoca una crisis generalizada en el sistema financiero que se patentiza con la quiebra del Banco de Intercambio Regional (BIR) a fines de marzo de 1980. Pero la crisis ya se venía manifestando con anterioridad. Con la aplicación del modelo se había afectado la rentabilidad y solvencia del aparato productivo, y con ello la rentabilidad y solvencia de su acreedor, el sistema financiero. Desde que se instrumento la apertura financiera, el Banco Central había dispuesto la liquidación de 37 entidades financieras. ¿Por que se hace visible la crisis recién en marzo de 1980? Primero porque ninguna de las entidades liquidadas con anterioridad, habían tenido la magnitud del BIR (la institución mas grande del país si se considera como indicador el monto del tamaño de sus depósitos), por lo que sus efectos colaterales generados no fueron tan importantes y fueron soportados por el sistema. En cambio la quiebra del BIR produjo la corrida bancaria más importante de toda la historia financiera argentina, por la dimensión de su entidad, lo cual puso de manifiesto la grado de avance que había alcanzado la crisis del modelo. Segundo, provoco por primera vez perdidas patrimoniales irreparables por la gran importancia de los depósitos no garantizados incluyendo el 100% de los depósitos en moneda extranjera. Tercero, el hecho creo un descreimiento general por parte de los clientes y de las entidades financieras con respecto a la confiabilidad del sistema.
Las razones que habían llevado a quiebras de bancos y financieras antes y después de la liquidación del BIR son similares. Bancos y financieras quiebran porque las empresas deudoras también quiebran por los efectos de la economía vigente. (11) Las principales empresas dañadas son aquellas que estaban ligadas al mercado interno, ya que se también se produce una baja en el nivel adquisitivo de los asalariados. (12)
El pánico generado por la quiebra del BIR se generalizo con las intervenciones de otras tres instituciones de gran tamaño hacia fines de abril (Banco Internacional, Banco Oddone y Banco de los Andes). La liquidación de estos bancos afecto al 10 % de los depósitos del sistema de financiero argentino. Los ahorristas comenzaron a retirar sus depósitos en pesos y convertirlos en dólares, por lo cual el Banco Central enfrento el doble problema de encontrar atacada su posición de reservas internacionales al verse obligado a inyectar enormes cantidades de dinero para pagar los depósitos de las entidades cerradas por un lado y de tener que adoptar urgentes medidas para evitar la total destrucción del sistema financiero. La inestabilidad del sistema se agravaba además por que la mayoría de los depósitos eran de corto plazo, 30 días, temiendo el retiro de esos depósitos. Para hacer frente a esa situación el Banco Central adopto medidas de estabilización a través del establecimiento de líneas de asistencia financiera a las entidades que habían tenido reducciones en sus depósitos, garantizando el Banco Central hasta el 100 % de sus depósitos ante cualquier eventualidad. En el mes de abril mas de la mitad de las entidades financieras experimento caídas en sus depósitos. Que fueron redepositados en entidades con mayor confiabilidad. Esta desmonetización que sufrió la mitad de las entidades mostró el nivel de desconfianza en el modelo financiero.
Para mediados de 1980 las medidas tomadas por el Banco Central pudieron estabilizar el sistema financiero, pero para ello tuvo que adquirir del exterior una extraordinaria suma de moneda extranjera, en el mercado internacional y el sistema no recupero su confiabilidad.
La crisis financiera tuvo que haber llevado alas autoridades a revisar y reformular el plan económico, esto no solo no ocurrió sino que además lo profundizo, ya que abandonar esa política hubiese producido peores consecuencias. (13) Para tratar de recomponer la confianza sector privado, que inicia una vertiginosa salida de capitales, el gobierno trata de apuntalar al sistema con la toma de créditos externos que volcara al sistema, incrementando el endeudamiento externo de forma extraordinaria. Este sistema se mantendrá y solo lograra aumentar el endeudamiento y profundizar la crisis a partir de 1981, cuando la especulación en el sistema financiero comienza a afectar su funcionamiento.
El gobierno tomo a su vez otras medidas que contribuyeron a agravar la situación. La eliminación de las restricciones a la entrada de capitales externos, los fondos desde el exterior siguen fluyendo y el país se endeuda cada vez mas. La devaluación compulsiva de la moneda, que en 1981 llego al 70 %, agudizo la caída del salario real, y con ello agudizo también la recesión y debilito la situación de la economía argentina para hacer frente a los vencimientos de deuda externa. En definitiva la situación causante de la crisis de 1980 no solo se mantiene en 1981 sino que se agudiza por el agotamiento del financiamiento externo. (14)Ante esta situación el alejamiento de Martínez de Hoz y su equipo es previsible.
A pesar de las reformas implantadas por el equipo de Roberto Alemann con la ley 22.529 de “Consolidación del Sistema Financiero” y una política cambiaria tendiente a mejorar la situación de la economía para poder enfrentar sus obligaciones con el exterior, la Argentina necesitaba más financiamiento externo. Justo cuando se estaban recomponiendo los vínculos con la banca internacional, la guerra de Malvinas cierra todas las posibilidades.
Conclusión
Todo lo anteriormente descrito deja en claro que el endeudamiento externo fue consecuencia de la aplicación del plan economico de Martínez de Hoz, ya que actuó, en un principio, como el elemento principal para cubrir el déficit en las cuentas de la balanza de pagos y posteriormente para cubrir las deficiencias del sistema financiero creado. (15)
A partir de 1979 –año en que se realiza la apertura externa del sistema financiero- la deuda externa Argentina se multiplica. Entre fines de 1978 y 1981 la deuda crece un 42% anual acumulativo. La deuda pública creció un 34 % y la deuda privada un 56%. El sector privado contrae deuda comercial, para financiar principalmente importaciones, y deuda financiera. A partir de 1979 la nueva política financiera privilegia la integración a los mercados de capitales para lograr el buen funcionamiento del sistema. La vinculación plena de los marcados financieros interno y externo se completo con la eliminación de los impuestos al movimiento de capitales. La utilización del financiamiento externo para las actividades de comercio exterior y el ingreso de fondos del exterior para financiar la actividad del sector privado creció fuertemente. La deuda externa por importaciones del sector privado paso de 1796 millones de dólares en 1978 a 3279 millones en 1979 y la deuda por créditos financieros aumento 3414 millones de dólares en el mismo periodo. (16)
Mas allá de la estimulación del gobierno para que el sector privado adquiera deuda, la banca internacional desempeño un papel importante en la expansión del endeudamiento externo privado desde 1979.
El endeudamiento externo del sector público fue moderado hasta la crisis de 1980. a partir de allí, como el sector privado retajo su búsqueda de financiamiento externo, el Estado se vio en la obligación de hacerlo para responder a la demanda de moneda extranjera del sector privado, que aumento sustancialmente. El gobierno opto por salir de la crisis profundizando la política financiera. La mecánica que implemento consistió en sustituir el financiamiento interno de las empresas del Estado y de la Tesorería por el financiamiento externo. De no haber sido por el fuerte endeudamiento externo del sector público en 1980 no se hubiera podido mantener la política financiera. Si se hubiese buscado el financiamiento interno las reservas no hubiesen alcanzado y el que hubiese estallado en crisis hubiese sido el Estado. En 1980 la deuda publica externa aumento en 4300 millones de dólares y en 1981 se incrementa aun más. (17)
Futuros trabajos deberán investigar quienes se beneficiaron con esta política económica y cual fue la causa para que el mercado externo confiara en el país a pesar del evidente fracaso del plan económico en cuanto al crecimiento real de la economía argentina.
Bibliografía
El Periodista de Buenos Aires, Nº 39, 31de mayo de 1985.
Romero Rofman y Luís Alberto Romero, “Sistema socioeconómico y estructura regional en la Argentina”, Bs. As. , Amorrortu Editores, 1988.
Ernesto Feldman y Juan Sommer, “Crisis Financiera y Endeudamiento Externo en la Argentina”, Centro de Economía Transnacional. Centro Editor de América Latina, Bs. As., 1986.
Nora Lustig, “Crisis de la deuda, crecimiento y desarrollo social en América Latina durante los años ochenta”, en José Luís Reina, “América a fines de siglo”, Fondo de Cultura Económica, 1995, capitulo II.
Notas
(1) El Periodista de Buenos Aires, Nº 39, 31de mayo de 1985. Según el semanario los datos fueron obtenidos del Banco Central de la Republica Argentina
(2) Romero Rofman y Luís Alberto Romero, “Sistema socioeconómico y estructura regional en la Argentina”, pp 252, Bs. As. , Amorrortu Editores, 1988.
(3) Ernesto Feldman y Juan Sommer, “Crisis Financiera y Endeudamiento Externo en la Argentina”, pp 13, Centro de Economía Transnacional. Centro Editor de América Latina, Bs. As., 1986.
(4) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, pp 27 y 28.
(5) Romero Rofman y Luís Alberto Romero, op cit, pp 253.
(6) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, pp 26.
(7) Romero Rofman y Luís Alberto Romero, op cit, pp 254.
(8) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, pp 21.
(9) Francisco Gatto, Graciela Gutman y Gabriel Yoguel, “Reestructuración industrial en la Argentina y sus efectos regionales. 1973 – 1984”, Bs. As., 1988. En Romero Rofman y Luís Alberto Romero, “Sistema socioeconómico y estructura regional en la Argentina”, pp 252, Bs. As. , Amorrortu Editores, 1988.
(10) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, pp 31.
(11) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, pp 129-131.
(12) Romero Rofman y Luís Alberto Romero, op cit, pp 259.
(13) Romero Rofman y Luís Alberto Romero, op cit, pp 254.
(14) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, pp 135.
(15) Nora Lustig, “Crisis de la deuda, crecimiento y desarrollo social en América Latina durante los años ochenta”, en José Luís Reina, “América a fines de siglo”, Fondo de Cultura Económica, 1995, capitulo II, pp 70.
(16) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, cuadros de las Pág. 158-165 en base a datos obtenidos del Banco Central de la Republica Argentina y del FMI.
(17) Ernesto Feldman y Juan Sommer… op cit, cuadros de las Pág. 158-165 en base a datos obtenidos del Banco Central de la Republica Argentina y del FMI.